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“一张网”打通“最后一公里” ——昆山市率先打造市镇两级执法监督体系

时间 :2023-07-29 07:11:56   来源 : 新华法治

日前，昆山市司法局会同昆山市委第二巡察组对锦溪镇综合执法局开展“穿透式”监督，将执法专项监督与巡察政治监督有机结合，大大提升了监督效能。在3天时间里，通过听取综合情况报告、开展个别谈话、查阅卷宗、核查资料、走访调查等多种形式，查纠执法薄弱环节，精准把脉解剖基层规范执法的症结难点，进一步推动被巡单位依法用权、依法行政。这是昆山“市委巡察＋执法监督”的又一成果，也是昆山执法监督网络发挥实效的一个缩影。

昆山市自2019年开展相对集中行政处罚权改革工作以来，区镇承接了资规、住建、城管、应急管理等11个市级部门674项处罚权，2022年区镇行政处罚量达12731件，占全市处罚量的70.8%，改革工作“前半篇”文章基本完成，实现了处罚权“放得下、接得住”。昆山市司法局根据执法权下移的新形势，围绕《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》中“2024年年底前基本建成省市县乡全覆盖的比较完善的行政执法协调监督工作体系”目标要求，积极探索、创新实践，率先打造上下联动、横向到边、纵向到底、覆盖全面的市镇两级执法监督体系，实现执法监督职责向基层有效延伸，做好“后半篇”文章，确保下放权力“管得好、有监督”。

制度先行，为全国基层执法监督提供鲜活样本


(资料图片)

行政执法工作面广量大，执法人员的一言一行都代表着国家工作人员在群众心目中的形象，直接关系群众对党和政府的信任、对法治的信心。

制度先行，铺下规范化基石。围绕强化基层执法监督职能，昆山率先出台《关于进一步加强基层执法监督职能的实施意见》，涵盖监督检查、涉企包容审慎监管、执法协调、执法主体和人员管理等7大板块内容。作为全国首个加强区镇一级执法协调监督职能作用发挥的文件，《意见》填补了相关制度建设空白，给基层一线开展监督、规范履职提供有力支撑。同时，配合《意见》实施，建立健全区镇综合行政执法案件线索移送、行政执法争议协调等制度，强化工作衔接机制保障。

为促进该《意见》落地生根，昆山率先编制《昆山市基层执法监督工作手册》，针对七大业务板块一一制作对应的工作制度和流程图，明确监督要求，并对常用制度文件进行汇编，为基层打造“一看就懂的使用指引、一学就会的实操宝典、一找就有的制度集锦”。创新编制《行政执法监督明细表》，围绕行政执法“三项制度”、执法责任制、执法普法等内容，确定5大类48项规范执法的评查指标，实现市镇两级执法监督标准统一。通过用活一本手册、用实一张清单，避免基层监督“走过场”“搞形式”，切实提升基层监督能力。

今年4月，昆山还印发《行政机关现场执法工作规程》，从前期准备、过程开展、突发状况应对等多个环节为现场行政执法提供规范化、标准化、精细化“实操指南”。此前，由昆山市参与编制的首个基层综合行政执法领域地方标准——苏州市市级地方标准《基层综合行政执法机构运行规范》也公开发布，为提升执法水平、执法效能、执法形象和执法公信力提供“可视化参考”。

协同发力，编织有序交错全面覆盖的监督网络

昆山着力构建市镇两级联动全覆盖工作模式，打造“司法行政＋主管部门＋区镇政府”齐抓共建的“1+3+11”多维监督模式，发挥司法行政部门“1个统筹”优势，落实基层综合执法牵头部门、赋权部门、区镇政府“3方监管”职责，夯实11个基层司法所执法监督直接责任，打通市镇两级执法监督资源和力量，结合现场监督、案卷评查等日常手段，切实形成互相支持、互相补位、协调互通的合力，实现基层执法监督常态长效。

针对重点执法领域和基层综合执法，昆山建立协作监督联动机制，常态化邀请昆山市人大代表、政协委员、纪委监委、检察院和执法部门组成监督工作组，形成司法局＋检察院＋人大代表、政协委员＋区镇部门广泛参与的“一体化”监督合力，全程实时监督具体行政执法行为，跟踪执法检查、评价总结和整改回头看。基层乡镇也积极探索建立区域执法监督工作联盟，解决执法监督力量不均衡、执法专业素质差距大等问题，形成执法监督“一张网”，实现对行政执法“事前、事中、事后”的“全流程”“可追溯”监督。

“二十届中央纪委二次全会工作报告指出，巩固深化政治巡视，推动巡视工作向深拓展、向专发力、向下延伸。昆山探索推进‘巡察监督＋专项监督’相结合的新模式，既有效解决了巡察人员在某些特定领域、特定专业方向的能力偏差，提升了问题发现的客观度和表述的精准度，也是贯彻落实二十届中央纪委二次全会精神的有效探索和具体实践。”昆山市委巡察办副主任黄健表示。

今年，昆山市司法局联动主要执法部门、区镇司法所形成4个执法监督组开展“拉网式”执法大检查，对所有执法单位逐一“体检”、对症下药、督促整改。开展尚法“执”播系列活动，对主要执法领域执法活动在“第一昆山”微信号进行实时直播，探索通过媒体监督、公众监督促进执法规范化。4月1日，根据省政府新施行的行政执法监督办法发出首份《行政执法监督决定书》。

真抓实干，快速推动基层执法监督落地见效

今年2月14日，昆山市首届区镇综合行政执法教官团聘任仪式举行。来自该市11个市级赋权部门及各区镇综合行政执法局的业务骨干、行家里手和一线尖兵，被派往区镇“带徒传道”。

在完善而有力的市镇两级执法监督体系下，昆山对行政执法人员执法水平和综合素养提升的探索也在不断深入。教官团通过打造一支优秀教官队伍、形成一套特色教学课件、制作一批规范执法视频，重点围绕专业法规、执法礼仪、应急处置等方面，充分运用典型示范领学、巡回指导教学、现场实战演练促学等模式，帮助创新执法方式、优化执法手段，通过言传身教带动执法队伍素质迈上新台阶。

昆山各区镇将执法监督同各项中心工作同部署同落实同推进，大力充实基层执法监督力量，确保基层配备不少于1名法律专业大学本科以上学历人员专职从事执法监督工作。

昆山在实践中不断探索创新，注重总结经验做法，打造本地区执法监督品牌，着力形成“一所一品”的执法监督格局，涌现出一批内涵比较丰富的执法监督品牌。例如，周市镇“法治人和”工作品牌从源头治理探索创新，做好司法和执法衔接，推行复议、涉诉案件“一案双查”机制，并针对监督发现的问题，发出全省第一张执法监督建议书。

发现行政处罚决定有“问题”该怎么处理？昆山周市镇司法所通过执法监督实践表明了态度——有错必纠！一次案卷评查过程中，在昆山相关部门指导下，周市镇司法所发现某起违法建设行政处罚案件尚存疑点，介入调查后发现该案确实存在事实认定不清楚、法律适用存在错误的问题，当即通过制发执法监督建议书的形式，使得该案得到妥善处理。

下一步，昆山市将围绕提高行政执法满意度，提升全市执法监督工作水平，补齐基层行政执法监督短板弱项，不断强化对基层行政执法全流程、全要素的刚性制约，为基层执法监督体系建设提供“昆山样板”。刘珺

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